Breve reseña sobre el diario de debates de las constituciones de 1979 y 1993 en relación al medio ambiente y los recursos naturales

Escribe Andre Prado García Blásquez Especialista en propiedad informal

Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Asesor legal en la Dirección de Formalización Individual del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI. Fue asesor legal en la Dirección de Gestión del Patrimonio Estatal en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN. Ha sido asesor legal en la Gerencia General de la Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana. Fue miembro de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Catastro del Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial. Entre el 2007 y 2010 fue representante del Perú ante Oxfam International Youth Parnerships – Australia.

1. DIARIO DE DEBATES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1979 – RECURSOS NATURALES

Durante la 17a. Sesión Permanente llevada a cabo con fecha 04 de enero de 1979, la Comisión Especial de Constitución Nº 4 – “Recursos Naturales”, luego de veinticinco sesiones ordinarias presentó sus ponencias ante la Comisión Principal de Constitución las cuales constaban de catorce artículos distribuidos desde la letra “A” a la “N”, cuyo contenido variaba entre los recursos naturales renovables y no renovables, el derecho del Estado sobre estos, las concesiones, su conservación y defensa, el desarrollo de la Amazonía, la industria minera, el derecho a un ambiente saludable, el fomento de la investigación científica y tecnológica, entre otros.

"Breve reseña sobre el diario de debates de las constituciones de 1979 y 1993 en relación al medio ambiente y los recursos naturales "

Esta Comisión, en su exposición de motivos definió a los Recursos Naturales como la riqueza, bienes y elementos de la naturaleza que el hombre puede aprovechar para satisfacer sus necesidades. Pueden ser animales, minerales o vegetales (sic). Asimismo, definieron a los recursos naturales renovables y no renovables detallando su clasificación. Señalaron que en todo momento se puso de manifiesto lo estipulado y las recomendaciones de los instrumentos internacionales, en cuanto al aprovechamiento de los recursos y su compatibilidad con la soberanía del país, indicando que la concepción y propósitos de la ponencia serán expresados como “el derecho del Estado sobre sus recursos naturales es permanente, inalienable, imprescriptible e inherente a su soberanía”.

Pusieron de manifiesto su preocupación acerca de la administración de estos recursos, llegando a la conclusión de que “la conservación, preservación, explotación, utilización y acrecentamiento de este patrimonio deben intervenir el Estado como Gerente – Administrador del bien común y los particulares como concesionarios de esta riqueza natural y luego como dueños del fruto de su trabajo”.

Asimismo, exponen acerca de la importancia del mar y su vinculación con la disminución del déficit de alimentos en el país. Se indica que la Amazonia es una fuente de riqueza que requiere investigación, infraestructura y que a corto plazo debería convertirse en un sostén económico, siendo obligación del Estado poblarla de ganadería y proteger sus recursos forestales en forma científica. Se señala a la minería como una actividad generadora de riqueza y desarrollo.

Expusieron como un asunto de alta importancia la conservación del medio ambiente y la necesidad de evitar su deterioro por acción del hombre, indicando la necesidad de contar con una Ley Orgánica del Medio Ambiente y la implementación de la educación ambiental; así como el funcionamiento de un Instituto Nacional de Recursos Naturales.

La Comisión concluye, entre otras cosas, que en defensa de este patrimonio nacional debe señalarse en la Constitución la necesidad de su explotación racional manteniendo el equilibrio ecológico y evitando toda forma de contaminación ambiental (sic).

Durante los debates además de cuestionar el correcto uso de la gramática, se discuten temas en el cual se incluyen la entrega de los recursos naturales en propiedad a los particulares, sobre los minerales y el destino de las reservas probadas como posible propiedad de los mismos, sosteniendo además la necesidad de que la gran minería sea manejada por el Estado como empresario .

Cabe señalar, que se presentaron fórmulas legislativas de los siguientes partidos políticos: La Cédula Constituyente Aprista y del Grupo Constituyente del Partido Popular Cristiano, del Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos, de la Unidad Democrático y Popular, del Partido Demócrata Cristiano, y del Partido Socialista Revolucionario.

Finalmente, el texto de la Constitución que fue aprobado respecto a los Recursos Naturales se encontró en el Capítulo II del Título III – Régimen Económico, con un total de seis artículos numerados desde 118º al 123º.

2. DIARIO DE DEBATES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1993 – DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES

Durante la 45a. Sesión Matinal llevada a cabo con fecha 15 de abril de 1993, el señor Genaro Colchado Arellano en representación de la Comisión de Amazonia y Medio Ambiente , presentó ante la Comisión de Constitución y Reglamento el proyecto normativo conformado por nueve artículos, entre los cuales tenemos, la inclusión en el título del término “del Ambiente” que en palabras de dicho representante englobaba los conceptos de medio ambiente, entorno, ecología y recursos naturales; así como, propuestas relativas a la preservación y conservación del ambiente, a la distribución de ingresos provenientes del aprovechamiento de los recursos, la conservación de la biodiversidad genética, las especies y los ecosistemas y la constitución de un autoridad autónoma que coordine las diversas políticas ambientales.

Durante las sesiones se llevaron a cabo arduos debates sobre temas como la necesidad de que la Amazonía continúe con un régimen especial que sea expresamente establecido en el texto constitucional, encontrando posiciones divididas entre los congresistas de oposición como Lourdes Flores Nano y Fernando Olivera Vega quienes defendían que debido a la fragilidad de los ecosistemas, a la precariedad de dicha región en cuanto a vías de comunicación y accesos, así como a servicios básicos y al lento desarrollo económico y social se continúe con este régimen que ya había considerado en la Constitución de 1979; y, los congresistas del partido oficialista como Martha Chávez Cossio, Enrique Chirinos Soto y Víctor Joy Way que no se encontraban de acuerdo y sostenían que no se podía establecer esta diferencia respecto a las otras regiones del país como la costa y la sierra, indicando además que durante los últimos cuarenta años este régimen especial no había dado resultados; habiendo llegado a un acuerdo final en el que se incluyó a la Amazonía en el texto constitucional, pero bajo una fórmula en la cual se promueva su desarrollo sostenible a través de una legislación adecuada.

Asimismo, la Comisión expuso la necesidad de que se cree un ente rector dentro del sistema nacional el ambiente; no obstante, esta posibilidad fue descartada. Discutiéndose también temas innovadores como los relativos a la biodiversidad genética de las especies y su conservación, a las áreas naturales protegidas y al uso sostenible de los recursos naturales, el otorgamiento de derechos reales respecto a los recursos naturales a través de concesiones u otros derechos. Finalmente, el texto de la Constitución que fue aprobado llevó por nombre “Del Ambiente y Los Recursos Naturales” ubicándose en el Capítulo II del Título III – Régimen Económico, con un total de cuatro artículos numerados desde el 66º al 69º.

3. BREVE MARCO COMPARATIVO ENTRE LOS TEXTOS FINALES DE LOS DIARIOS DE DEBATES DE LA CONSTITUCIONES DE 1979 Y 1993 EN LO REFERIDO A LOS RECURSOS NATURALES Y AL MEDIO AMBIENTE

Habiéndose efectuado un escueto recuento de lo más resaltante de los diarios de debates de las Constituciones de 1979 y 1993 en torno a los recursos naturales y al medio ambiente, se pueden establecer puntos de convergencia; así como, notables diferencias en cuanto a la redacción de los textos y a las discusiones de fondo de ambas Constituciones. Es necesario tener en cuenta en todo momento el contexto histórico político que dio origen a cada Constitución, vale decir, que mientras que la Constitución de 1979 se origina en el marco de una Asamblea Constituyente convocada por un gobierno que había sido la “continuación” de un régimen estrictamente militar, la Constitución de 1993 se origina en el marco de un Congreso Constituyente Democrático convocado como fruto de un autogolpe de Estado. Asimismo, conviene mencionar que el rol del Estado varía en ambas Cartas, desde un modelo más interventor a uno con un enfoque en el cual su intervención se encuentra limitada, dichos matices evidentemente influyeron en el capítulo dedicado a los recursos naturales y medio ambiente. Ahora bien, es importante mencionar que la Constitución de 1979 incluye por primera vez en la historia republicana del país un capítulo dedicado a los Recursos Naturales, el cual fue concebido como parte del Título concerniente al Régimen Económico, vinculando directamente estos derechos con lo que se conoce como Constitución Económica.

Esta Constitución otorgó un rol central al Estado señalando que la totalidad de los recursos naturales le pertenecen, obligándolo a preservar a fomentar su uso; así como, a prevenir y controlar la contaminación ambiental. Asimismo, le conceden categoría constitucional al impulso de desarrollo de la Amazonía, dándole regímenes especiales y la creación de una institución que administre los recursos que en ella existen. Respecto a la actividad minera el Estado nuevamente ocupa un rol central al fomentarla y estimularla, así como protector de la pequeña y mediana minería y promotor de la gran minería y posicionándolo como Estado empresario en la explotación de estos recursos.

Luego de catorce años, la Constitución de 1993 va más lejos en cuanto a la protección de los recursos naturales incluyendo la denominación “del ambiente”, pero eso no es todo, incorpora como parte de los derechos fundamentales de la persona el de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida , con lo cual este derecho realza su importancia desde el punto de vista en qué ambiente se entiende en su concepción biológica y ecosistémica.

En esta Constitución a diferencia de la de 1979 se incorpora el artículo 67º denominado “Política Ambiental” en el cual se le faculta al Estado la determinación de la política nacional del ambiente, que englobaría la administración general en cuanto al manejo de este bien. Por otro lado, incorpora el término "uso sostenible” que de manera amplía debería entenderse como el uso de los recursos naturales acorde con el desarrollo económico de la sociedad. Así también, se vuelve a incluir a la Amazonía; no obstante, y como ya lo hemos señalado antes luego de un extenso debate ya no se le otorgó un régimen especial ni se mantuvo la existencia constitucional de una institución técnica y autónoma, sino más bien se consideró que el Estado promueva su desarrollo sostenible con una legislación adecuada, con lo cual si bien la Amazonia como recurso natural sigue presente en esta Constitución ya no cuenta con el beneficio de regímenes especiales constitucionalmente reconocidos, no dejando por este hecho de tener un tratamiento en muchos casos diferenciado de las demás regiones del país los cuales van ser regulados a través de leyes especiales. Asimismo, no se hace mención expresa a la actividad minera en cuanto a su relación con el medio ambiente y los recursos naturales, por ende el Estado deja de tener el reconocimiento constitucional respecto a su rol de empresario, promotor y protector de esta actividad, tal como si estuvo previsto en el Carta de 1979.

Finalmente, como se ha podido notar de esta breve reseña de los diarios de debates; así como, de lo expresado en los textos finales de las Constituciones de 1979 y de 1993 se evidencia por un lado, puntos de convergencia en relación a la protección, preservación y promoción por parte del Estado como soberano de los recursos naturales; y, por otro lado, se advierte un cambio sustancial en lo incorporado por la Constitución de 1993 en cuanto a una política ambiental acorde con los tratados internacionales y de cara al futuro, sustanciando en sólo cuatro artículos obligaciones y derechos que reconocen la importancia del medio ambiente y los recursos naturales, sin dejar de lado el desarrollo económico del país.

Biografía

La Comisión estuvo conformada por los siguientes miembros:
• Rafael Risco Boado – Presidente
• César Viscarra Vargas – Secretario
• Genix Ruíz Hidalgo – Relator
• Edwin Montesinos Ruíz
• Héctor Vargas Haya
• Ulvino Julve Ciriaco
• Germana Chamba Calle
• Antonio Aragón Gallegos
• Víctor Raúl Acosta Salas
• Ernesto Sánchez Fajardo

El constituyente Chirinos Soto indicaba por ejemplo que la nueva Constitución no debía ser estatista, sino más bien debía reconocerse el papel del Estado respecto a los recursos naturales, pero también el papel que corresponda a la inversión privada. Por otro lado, en palabras del constituyente Vargas Haya la Amazonía peruana debía tener un régimen especial que proteja su explotación y normal desarrollo.

Habiéndose reducido la propuesta de catorce artículos a sólo seis.

La Comisión estuvo conformada por los siguientes miembros:
• Genaro Colchado Arellano - Presidente
• Julio Díaz Palacios - Vicepresidente
• Juan Guillermo Carpio Muñoz
• Pedro García Saavedra
• Jorge Nakamura Hinostroza
• Carlos Reátegui Trigoso
• Celso Sotomarino Chávez
• Jorge Benito Velásquez Gonzales
• Daniel Zevallos Ríos

Habiéndose reducido la propuesta de nueve a sólo cuatro artículos.

Constitución Política del Perú 1993, artículo 2 inciso 22