El Decreto Legislativo Nº 1202, los equipamientos urbanos y las incongruencias en las normas de formalización
Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Asesor legal en la Dirección de Formalización Individual del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI. Fue asesor legal en la Dirección de Gestión del Patrimonio Estatal en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN.
Actualmente, para los gobiernos de turno la dinamización de la economía significa, entre otras cosas, vulnerar diversos derechos e instituciones jurídicas. Si bien, en contribución de la citada dinamización se promulgó el Decreto Legislativo Nº 1202, Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo Nº 803, Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal y que dicta medidas complementarias en materia de acceso a la propiedad formal , con el cual básicamente se norma lo relativo a la adjudicación de tierras del Estado con fines de vivienda a través de los Programas de Adjudicación de Lotes de Vivienda, a cargo del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) ; se normó además, que en el ejercicio de los procesos de formalización y Programas de Adjudicación de Lotes, COFOPRI debe transferir en propiedad y a título gratuito las áreas de equipamiento urbano a favor de las entidades públicas competentes .
¿Por qué el transferir en propiedad y a título gratuito las áreas de equipamiento urbano a favor de las entidades públicas contraviene normas constitucionales?
Vayamos por partes, empecemos señalando que para la Norma Técnica G.40 Definiciones del Reglamento Nacional de Edificaciones, el equipamiento urbano son las edificaciones destinadas a recreación, salud, educación, cultura, transporte, comunicaciones, seguridad, administración local, gobierno y servicios básicos.
Por otro lado, el segundo párrafo del artículo 46º del Decreto Supremo Nº 013-99-MTC que aprueba el Reglamento de Formalización de la Propiedad, indica que un lote será considerado de Equipamiento Urbano cuando así lo determine el correspondiente plano de trazado y lotización de una Posesión Informal aprobado por COFOPRI o cuando esté destinado a brindar un servicio a la población.
De lo señalado se determina que el equipamiento urbano está constituido por un conjunto de inmuebles cuya utilidad es brindar servicios públicos en bienestar de la sociedad, formando parte indispensable en el desarrollo urbano de las ciudades.
Ahora bien, teniendo en cuenta que son y cuál es el destino de los lotes de equipamiento urbano, corresponde determinar su naturaleza jurídica, para lo cual se debe indicar, en primer término, que la Constitución en su artículo 73º precisa que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles y además que estos pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
Asimismo, el Tribunal Constitucional en el fundamento 30 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 00003-2007-PC/TC indica que “(...). El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afectan a una finalidad pública determinada (...) -ya sea el uso o el servicio público-(...) ciertos bienes de titularidad pública (...), dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho Administrativo. En consecuencia, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público. El primero: la titularidad pública de los bienes que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta calificación jurídica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de naturaleza sui géneris. El segundo, la afectación de los bienes objeto del dominio público a una finalidad o utilidad pública (...). El tercero, (...); la aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de bienes ”.
En esa misma línea, Eugenio Castañeda acota que son bienes de dominio público aquellos que están destinados a un servicio de utilidad pública, precisando además, que esta afectación puede resultar de la naturaleza misma del bien o de la Ley.
En este estado de las cosas, es necesario remitirnos al Reglamento de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, que en el literal a) del artículo 2º define a los Bienes de Dominio Público como: “Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.”
A mayor abundamiento, Roberto Jiménez comenta que los bienes estatales de dominio público se encuentran regulados por un régimen jurídico especial, con base a leyes y reglamentos; por lo que, aun cuando algunos pueden tener un origen de adquisición con apariencia de “derecho de propiedad” (como es el caso de los edificios en los que se brindan servicios públicos, propiamente) lo que predominará es el destino al uso público o la afectación al servicio público; por lo tanto, la seguridad de la titularidad de estos bienes descansa más en el poder público dispuesto por ley, que en la inscripción registral.
El Reglamento de la Ley del Sistema de Bienes Estatales fue claro al determinar que bienes son los que constituyen dominio público; sin embargo, a través del Decreto Supremo Nº013-2012-VIVIENDA se le incorporó la Tercera Disposición Complementaria Transitoria, disponiendo que: “Los predios que estén siendo destinados al uso público o que constituyan parte de una infraestructura para la prestación de un servicio público, podrán ser transferidos a título gratuito por la entidad titular o, cuando el bien es de titularidad del Estado, por la SBN, en favor de la entidad responsable de la administración del bien o de la prestación del servicio”; no obstante, si bien esta disposición puede caer en contradicción con el artículo 2º del citado Reglamento , debe ser interpretada de acuerdo a lo que el legislador señaló en la exposición de motivos del mencionado decreto, en el cual se indica expresamente lo siguiente: “Desde la vigencia del Reglamento, se ha advertido interés y necesidad de diferentes entidades públicas de contar con la titularidad de los predios estatales, que en un origen pueden haber sido de dominio privado estatal pero que a la fecha se encuentran destinados a un uso público o sirven para la prestación de un servicio público, por lo que se prevé como parte de las modificaciones del reglamento, que en dichos casos pueda aprobarse la transferencia por la entidad titular del dominio o por la SBN (…)”
Queda claro que dicha disposición se incorpora al ordenamiento a efectos de que las transferencias se efectúen únicamente respecto de aquellos predios que originariamente fueron bienes de dominio privado estatal , más no así, los que desde su nacimiento estuvieron destinados al uso o servicio público, con lo que “aparentemente” queda zanjada esta discusión, sugiriéndose que la formula legislativa en cuanto a la redacción de esta clase de disposiciones debe ser precisa, para evitar confusiones a futuro.
Es necesario tener en claro que, como bien lo señalan las normas antes citadas, los bienes de dominio público se someten a un régimen jurídico especial, ostentando como características fundamentales las de ser inalienables e imprescriptibles, con lo cual no pueden ser objeto de disposición ni mucho menos de prescripción adquisitiva.
Es en ese sentido, que la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, es manifiesta al indicar que en los procesos de habilitación urbana se requiere de aportes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública, que son áreas de uso público irrestricto; así como para servicios públicos complementarios, para educación, salud y otros fines, en lotes regulares edificables los que constituyen bienes de dominio público del Estado.
De lo señalado en los párrafos precedentes, es evidente – entonces – que las áreas de equipamiento urbano, son por naturaleza bienes de dominio público, por lo que no pueden ser materia de transferencia, más aún si la legislación prevé otra clase de mecanismos para su uso y administración, siendo clara al señalar que los derechos a otorgarse respecto a estas áreas son los de afectación en uso.
A mayor precisión, el artículo 97º del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales, define la afectación en uso como el derecho que se otorga a una entidad a usar a título gratuito un predio para que lo destine al uso o servicio público y excepcionalmente para fines de interés y desarrollo social .
Asimismo, el Decreto Supremo Nº 013-99-MTC, Reglamento de Formalización de la Propiedad a cargo de la COFOPRI¸ en su Capítulo VIII regula lo concerniente a los lotes de equipamiento urbano, señalando que estos se pueden afectar en uso a favor de las entidades públicas o privadas sin fines de lucro, para el cumplimiento o desarrollo específico de sus funciones . Así también, indica que además de las áreas destinadas a educación, salud y recreación pública, pueden ser afectados en uso los lotes destinados a servicios comunales y otros fines, tales como locales comunales, comedores populares, comisarías, sedes institucionales y destinos similares, siendo requisito la posesión directa, continua, pacífica y pública del lote o mediar solicitud de la entidad indicando la necesidad de la afectación en uso y el destino que se le dará al lote .
Sin embargo, en el artículo 57º del citado capítulo se señala también que se podrán adjudicar a título gratuito aquellos lotes que no constituyan áreas reservadas para educación, salud, recreación o vías, a favor de organizaciones dedicadas a brindar asistencia a la población por medio de comedores populares , no obstante este extremo de la norma ya resultaba desde aquel entonces evidentemente inconstitucional, creando una diferencia antojadiza, sin fundamento jurídico y apartándose del tratamiento general de lotes de esta naturaleza .
En esa misma línea, entrando en contradicción con la Constitución y con la Ley del Sistema de Bienes Estatales y más aun cayendo en evidente incongruencia, el Decreto Legislativo Nº 1202, dispuso en su Única Disposición Complementaria Transitoria que las áreas de equipamiento urbano podían ser transferidas a título gratuito a favor de las entidades competentes; sin embargo, en el literal g) del numeral 2.2 de su artículo 2º señala que los Programas de Adjudicación de Lotes de Vivienda no pueden ejecutarse en bienes de dominio público, tales como aportes reglamentarios, áreas de equipamiento urbano, vías, derechos de vía, y otros destinados al uso o servicio público.
Como puede notarse, este decreto como parte de la normativa de COFOPRI reconoce expresamente - como hasta la fecha no se había hecho – a las áreas de equipamiento urbano como bienes de dominio público; no obstante en la misma norma señala que estas pueden ser objeto de transferencia.
Sobre esta disposición, en la exposición de motivos se indicó que: “(…) se ha previsto que las áreas de equipamiento urbano, en el ejercicio de los procesos de formalización y los Programas de Adjudicación de Lotes de Vivienda, se transferirán en propiedad y a título gratuito, a favor de las entidades públicas competentes, lo que les aportará seguridad jurídica y agilizará el proceso de transferencia y ordenamiento de los predios.”
Se advierte entonces, que si bien el legislador en un inicio otorga la debida protección a los bienes de dominio público, en el sentido de restringir sobre estos la ejecución de los Programas de Adjudicación de Lotes de Vivienda, se aparta de su propia consideración al momento de disponer la transferencia de lotes de equipamiento urbano bajo endebles argumentos como la seguridad jurídica o la agilización de los procesos, que más bien producen un efecto contrario.
Se esperaba que dicha incoherencia se corrigiera a través del Reglamento que fue aprobado por el Decreto Supremo Nº 014-2016-VIVIENDA y publicado el 25 de julio del presente, empero en ningún extremo de esta norma se efectúan precisiones, correcciones o siquiera se menciona alguna referencia a las incongruencias del Decreto Legislativo Nº 1202.
Con la dación del citado Reglamento, COFOPRI convalida una vez más el tratamiento alterno y “especial” que le ha venido dando a los lotes de equipamiento urbano, el cual amparándose en su marco normativo especial transgrede disposiciones constitucionales; no siendo posible que dentro ni fuera de un procedimiento de formalización se desconozca como bienes de dominio público a dichos lotes, pretendiendo darles otra naturaleza con el fin de transferirlos e incluso adjudicarlos en venta directa.
Por lo tanto, queda claro que las entidades estatales deben mantener un estándar de predectibilidad respecto a las normas que emiten, teniendo en consideración que la seguridad jurídica en el tratamiento de los bienes estatales debe sustentarse en la naturaleza y el destino de los predios, dejando al margen los efectos negativos producto de normas incongruentes amparadas en procedimientos especiales; debiendo respetar bajo cualquier contexto el dominio público y todas las restricciones que ello conlleva, a fin de generar un crecimiento ordenado, responsable y con las debidas garantías que el desarrollo urbano del país requiere.
Biografía
Publicado el 23 de septiembre de 2015
Artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 1202
Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo Nº 1202
En ese orden de ideas, en el fundamento 31 distinguiendo entre los bienes de uso público y de servicio público, precisando que entre los bienes destinados al uso público se encuentran además de los que integran el demanio marítimo e hidráulico, los caminos, calles, paseos, puentes, parques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general; mientras que respecto a los bienes de servicio público distingue a los que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público tales como mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, etc.
CASTAÑEDA, Jorge Eugenio. Los Derechos Reales. 4ta Ed. Tomo I. 1973. Pág. 49
JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. Comentarios al Sistema Nacional de Bienes Estatales. 1era. Ed. 2010. Pág. 31
Más aún si respecto a la transferencia predial propiamente dicha, el citado Reglamento indica expresamente en el primer párrafo del artículo 62º del Subcapítulo VIII que: “La transferencia de predios estatales es la traslación de dominio a título gratuito u oneroso de predios del dominio privado estatal, que se realiza entre las entidades conformantes del Sistema” (el subrayado es nuestro).
De acuerdo al literal b) del numeral 2.2. del artículo 2º del Reglamento de la Ley Nº 29151, son bienes de dominio privado estatal aquellos bienes estatales que siendo de propiedad del Estado o de alguna entidad, no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de propiedad con todos sus atributos.
Numeral 1 del artículo 3º de la Ley Nº 29090
Jiménez Murillo, comenta que la afectación en uso constituye un procedimiento administrativo por el cual el Estado, a través de una entidad pública, otorga el beneficio del uso y administración de un predio a una “entidad” para que mediante su utilización pueda realizar actividades o acciones en beneficio de la sociedad en general y de la comunidad en particular. Indicando además, que al afectación en uso no constituye, propiamente, un derecho, sino más bien, un beneficio patrimonial que una entidad recibe de otra entidad pública. JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. Comentarios al Sistema Nacional de Bienes Estatales. 1era. Ed. 2010. Pág. 320
Artículo 58º del Decreto Supremo Nº 013-99-MTC
Artículo 59º del Decreto Supremo Nº 013-99-MTC
Se puede interpretar que la norma se refiere en sí a las organizaciones sociales de base, las cuales de acuerdo al artículo del Reglamento de la Ley Nº 25307, incluyen a los comedores populares autogestionarios; clubes de madres; comités de vaso de leche; y, todas aquellas organizaciones cuya finalidad consista en el desarrollo de actividades de apoyo alimentario a la población de menores recursos.
De igual forma, excediéndose más aún y cayendo en incongruencia jurídica en el literal e) del numeral 8.2 del artículo 8 del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA, que aprueba el Reglamento de Formalización de la Propiedad Informal de Terrenos Ocupados por Posesiones Informales; Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares, a que se refiere el Título I de la Ley Nº 28686, se indica que podrán ser materia de venta directa las áreas de equipamiento urbano vendible, entendiéndose como tal aquéllas reservadas para servicios comunales que puedan ser adjudicadas en propiedad.
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