Necesidad de incluir adicionales principios al título preliminar de la Ley del procedimiento administrativo general, Ley N° 27444

Escribe Dr. Jorge Isaac Torres Manrique Especialista en derecho empresarial y administrativo

Abogado por la Universidad Católica de Santa María (Perú). Egresado de los Doctorados en Derecho y Administración, y de las Maestrías en Derecho Empresarial y Derecho Penal, por la Universidad Nacional Federico Villarreal . Miembro del Comité Científico Internacional del Instituto Jurídico Internacional de Turín (Italia). Experto en Derecho Empresarial y Administrativo.

En primer lugar, es de referir que el Inc. 1., del Art. IV.-, del Título Preliminar, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444 (publicado en fecha 21/03/01 y vigente luego de seis meses de su publicación), registra 16 principios, a saber: 1.1. De legalidad.-, 1.2. Del debido procedimiento.-, 1.4. De razonabilidad.-, 1.5. De imparcialidad.-, 1.6. De informalismo.-, 1.7. De presunción de veracidad.-, 1.8. De buena fe procedimental.-, 1.9. De celeridad.-, 1.10. De eficacia.-, 1.11. De verdad material.-, 1.12. De participación.-, 1.13. De simplicidad.-, 1.14. De uniformidad.-, 1.15. De predictibilidad o de confianza legítima.-, 1.16. De privilegio de controles posteriores.-.

"No obstante, es de señalar que existen otros principios que también son de igual o mayor importancia que los vigentes, pero que, aún no han sido positivizados en el derecho peruano"

Además, que recientemente en fecha 21/12/16, fue publicado el D. Leg. N° 1272, por el que se modifica la Ley del Procedimiento Administrativo General, N° 27444 y deroga la Ley N.º 29060, Ley del Silencio Administrativo. El mismo que entró en vigencia en fecha 22/12/16.

A través de dicho Decreto, se incorporan 03 principios a los referidos en los citados inciso y articulo. Así tenemos: 1.17. Del ejercicio legítimo del poder.-, 1.18. De responsabilidad.- y 1.19. De acceso permanente.-.

No obstante, es de señalar que existen otros principios que también son de igual o mayor importancia que los vigentes, pero que, aún no han sido positivizados en el derecho peruano.

En ese orden de ideas, es de mencionar entre ellos a los principios de: i) seguridad jurídica, ii) economía, y iii) publicidad.

Así, empezamos con el principio de seguridad jurídica. Y al respecto, tenemos que: “Aunque la simbiosis plena entre 'justicia' y 'seguridad' solamente puede darse a nivel divino, el tercer nivel de seguridad jurídica aspira, de todos modos, a trabajar por una seguridad jurídica entendida como el resultado de que se realizan actos de justicia. Así entendida la seguridad jurídica, ella no se conforma con la necesidad de predecir eventos, de controlar los riesgos y de programar la estabilidad en las relaciones humanas. También requiere que ese mecanismo predictivo, esa neutralización de peligros y tal planificación de procesos humanos estables, brinde a la postre un producto aceptable, básicamente justo, respetuoso de los derechos humanos básicos. Actualmente, cuando se utiliza la expresión «seguridad jurídica», se la emplea, comúnmente, en la tercera versión o nivel”.

Por otro lado, la seguridad jurídica: “(…)supone la certeza, estabilidad y razonabilidad en las normas y actos que dicten las autoridades; es decir, la seguridad jurídica se opone a las modificaciones bruscas, ilegítimas o irrazonables. La situación de un sistema jurídico en el cual las normas o los actos gozan de estabilidad, considerada como certidumbre en que los eventuales cambios normativos serán razonables y previsibles, realizados por las autoridades legítimamente investidas de poder para ello, respetarán siempre los derechos de las personas, permitiendo a los actores del sistema estimar con un margen de alta probabilidad las consecuencias legales futuras de sus conductas presentes, y resguardando en todo momento una esfera mínima de derechos, protegidos de toda arbitrariedad”.

Además, “El principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del Estado Constitucional de Derecho. La predictibilidad de las conductas (en especial la de los poderes públicos), frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica supone 'la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cual ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho' (STCE 36/1991,FJ. 5)”.

Entonces, es de verse que está bastante claro que el principio de seguridad jurídica no es abrazable por los principios del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General y del D. Leg. N° 1272; en tanto que es más amplio y protector que incluso todos los principios señalados, pues, comporta un accionar y compromiso mayor de la administración no solamente con el administrado, sino también, con el ordenamiento jurídico. Una suerte de garante mayor por excelencia.

En segundo término, tenemos que el principio de economía, es aquel que tiene por misión representar una importante disminución de la misma, en la triada de: tiempo, dinero y esfuerzo. Ello, en favor de los administrados. Sin embargo, se tiene que en los principios contenidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, solo se contempla la celeridad, es decir, únicamente unimismable a la primera calidad del principio de economía, esto es, al tiempo.

En tercer lugar, abordaremos el principio de publicidad. Y es de verse, que no encuentra un principio de la Ley N° 27444, que siquiera se le acerque, pues, el principio de acceso permanente se encuentra orientado a que el administrado pueda tener un acercamiento inmediato a la documentación o información pública, acerca de la cual precise tomar conocimiento, esto es, se refiere al derecho a la transparencia y acceso a la información pública.

Como señalamos, ello dista largamente con lo que abraza el principio de publicidad en el procedimiento administrativo, debido a que este último se encuentra relacionado con el compromiso concreto, verificable y ex officio de la administración, de publicar la información que le es relevante y de especial interés a los administrados en su conjunto, en vista que se trata de información que tiene el carácter de dominio o conocimiento general o de toda la población, pues por ejemplo, de por medio está poder saber que se hizo o se hará con el presupuesto asignado a la administración (institución pública) y que además, corresponde a los administrados, en tanto que es producto del abono de sus impuestos abonados y por abonar al Estado. Estamos hablando basilarmente, del derecho a la rendición de cuentas, por parte de la administración hacia los administrados.

Si bien es cierto que el Inc. 2., in fine, del Art. Art. IV.-, del Título Preliminar, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, juridiza: “La relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter taxativo” y por ende, abarca al abanico de principios que se inspiran en la naturaleza del procedimiento administrativo. Sin embargo, es pertinente precisar que ello no es suficiente, en mérito a que el efecto no resulta siendo el mismo ni por asomo. De otro modo, no se justificaría la inclusión de los mismos en el título preliminar correspondiente.

Además, el hecho que (en este caso) un principio jurídico no se encuentre legalizado expresamente en la norma, dificulta la realización y salvaguarda de los derechos que el administrado tiene que irrestrictamente abrazar.

Ello también, en el entendido que si se tiene que por el simple hecho de haberse publicado una nueva norma legal en el Diario Oficial El Peruano (principio de publicidad, que se basa en un supuesto, para evitar los costos de transacción); no garantiza necesariamente que la totalidad de la población se haya dado por enterada al haber tomado conocimiento de la misma. Entonces, a fortiori, es de sostener que la población tendrá mayor impedimento o limitancia para enterarse de los principios legales que no figuran textualmente en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.

Mención aparte, merece el que como resultado del referido análisis, se aprecie que tanto el Poder Legislativo (para el caso de la Ley N° 27444), como el Ejecutivo (en el D. Leg. N° 1272), actuaron como dadores de dichas normas, premuniéndose únicamente del enfoque legalista, dejando de lado, el constitucionalista y el de justeza. Desconociendo así, la premisa fundamental que la totalidad de ramas del derecho, precisan contener y observar los lineamientos que inspiran el derecho constitucional y el de la justicia (naturaleza de transversalidad).

Si con ello no bastase, es de lamentar sobremanera, el que si bien resulta ser hasta cierto punto entendible que ello (la cosmovisión constitucional y justa), no haya cuajado y plasmado en el tiempo de la dación de la Ley N° 27444, pues, se llevó a cabo en el 2001 (casi hace dos décadas); resulta absolutamente injustificable que ello no se haya tomado en cuenta para la construcción y alumbramiento del D. Leg. N° 1272, puesto que data de hace apenas unos meses (finales de 2016). Esto es, en tiempos donde la movida o protagonismo del derecho constitucional y basilarmente, del procesal constitucional, puede respirarse inevitable como saludablemente por propios y extraños, debido a que obedece a un cambio de paradigma de orden global.

Así, de lo desarrollado en la presente entrega, descartamos y rechazamos la siquiera remota posibilidad de un fin meramente atiborrador, redundante, ineficiente, ineficaz como irreflexivo, de los referidos principios del procedimiento administrativo, para ser agregados a la referida norma legal (Ley N° 27444).

Consecuentemente, se colige que de manera sustentada, objetiva y utilitarista, queda demostrada la necesidad de contar con la positivización de los principios sugeridos (seguridad jurídica, economía, publicidad), puesto que su basamento estriba en: i) la efectiva defensa y salvaguarda de los derechos de los administrados, ii) la estricta observancia de la quintaesencia de las instituciones públicas, cual es, el beneficio del administrado y iii) la garantía de la vigencia del ordenamiento jurídico. Lo que resulta ser más amplio y protector, que los demás principios regulados en la norma legal.

De modo pues, postulamos la urgente como insoslayable positivización de los principios del procedimiento administrativo al Título Preliminar, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444; a la vez de por supuesto hacer votos que los principios vigentes sean efectiva como completamente cumplidos.

Biografía

SAGÜÉS, Néstor P. Jurisdicción constitucional y seguridad jurídica. En: Revista Pensamiento Constitucional. Vol. 4, Núm. 4. En línea, recuperado en fecha 09/11/17 de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/view/3303. Lima, 1997, p. 219.

FERNÁNDEZ LAMELA, Pablo M., “Emergencia pública e inseguridad jurídica. Navegando a bordo del Titanic institucional”, en López Olvera, Miguel Alejandro y Vocos Conesa, Juan Martín (coords.), Perspectivas del derecho público en el umbral del siglo XXI, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2003, p. 207. GARCíA BELAUNDE, Domingo. Diccionario de jurisprudencia constitucional. Editora Jurídica Grijley. Lima. 2009. P. 757.